Обоснование безопасности опасного производственного объекта

Дата публикации: 
24.06.2014

опасный производственный объект

В новой редакции Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» введен принципиально новый документ — обоснование безопасности опасного производственного объекта,  который должен содержать:

  • сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте (далее ОПО) и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации ОПО;
  • требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации ОПО.

Поскольку такой документ введен впервые, отсутствие опыта его применения вызывает вопросы у практиков и специалистов. Попытаемся выделить и обсудить аспекты применения обоснования безопасности в свете появившихся законодательных и нормативных новаций .

Научная основа обоснования безопасности - анализ опасностей и оценка риска аварий с учетом примененных и реализованных на ОПО компенсирующих мероприятий. Применение результатов расчета риска не впервые регламентировано отечественным законодательством. Так, действующая с 10 июля 2012 г. редакция Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определяет два альтернативных условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности при полном выполнении требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»):

  • пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Законом 123-ФЗ;
  • выполнены требования, установленные нормативными документами по пожарной безопасности.

Фактически подтверждение расчетом не превышения допустимых значений пожарного риска эквивалентно выполнению требований нормативных документов по пожарной безопасности.

Рассмотрим основные  аспекты применения нового документа.

1)   Обоснование безопасности, согласно Закону № 116-ФЗ - это документ, разработанный для конкретного ОПО и содержащий для этого объекта дополнительные требования промышленной безопасности. Он включает сведения о результатах оценки риска аварии на ОПО и связанной с ней угрозы,  а также  условия  безопасной  эксплуатации ОПО. Для конкретизации положений Закона № 116-ФЗ Ростехнадзор приказом от 15 июля 2013 г. № 306 (зарегистрирован в Минюсте России 20 августа 2013 г., регистрационный № 29581) утвердил федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта». В соответствии с ними обоснование безопасности должно включать четыре раздела:

  • общие сведения;
  • результаты оценки риска аварии на ОПО и связанной с ней угрозы;
  • условия безопасной эксплуатации ОПО;
  • требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации ОПО.

2) Федеральным Законом № 116-ФЗ (п. 4 статьи 3) введен принципиально новый вид документа, в котором могут содержаться требования промышленной безопасности. С 15 марта 2013 г. требования промышленной безопасности могут находиться в федеральных законах, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности (далее ФНП), федеральных нормах и правилах в области использования атомной энергии1 (для объектов использования атомной энергии), а также в обосновании безопасности опасного производственного объекта (или в изменениях к обоснованию безопасности).

Это существенная новация, поскольку в период действия Закона № 116-ФЗ с 1997 по 2011 г. требования промышленной безопасности могли быть в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые приняты в установленном порядке. Фактически (не считая законов и актов Правительства Российской Федерации) это были принятые Госгортехнадзором России (и СССР) и другими органами исполнительной власти нормативные технические документы (правила, инструкции, требования и т.п.), причем только часть из них прошла регистрацию в Минюсте России и получила статус нормативных правовых актов Российской Федерации. Затем с 19 июля 2011 г. по 15 марта 2013 г. список документов, содержащих требования промышленной безопасности, резко сократился и был ограничен федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации и ФНП (с учетом продолжения действия документов, имеющих статус нормативных правовых актов Российской Федерации и быстрой трансформации их в ФНП). Теперь в случае, если деятельность в области промышленной безопасности осуществляется с применением обоснования безопасности ОПО, то предметом проверки инспектором Ростехнадзора является соблюдение требований такого обоснования безопасности (естественно, помимо действующих требований промышленной безопасности, которые не противоречат требованиям обоснования безопасности, при этом требования обоснования безопасности являются главенствующими).

3) В Законе № 116-ФЗ явно не указано, по чьей инициативе разрабатывается обоснование безопасности. Для действующего ОПО, эксплуатируемого с отступлениями от требований ФНП, существуют три пути: прекратить эксплуатацию ОПО; привести ОПО в соответствие с требованиями ФНП; разработать для данного ОПО обоснование безопасности. Инициаторами разработки обоснования безопасности могут быть как минимум 4 категории:

  • владелец (собственник) ОПО;
  • эксплуатирующее ОПО юридическое лицо или индивидуальный предприниматель; застройщик;
  • технический заказчик;
  • лицо, осуществляющее подготовку проектной документации.

То есть лица, так или иначе связанные с эксплуатацией ОПО. Ростехнадзор не может требовать разработки обоснования безопасности хотя бы по двум причинам. Во-первых, в Законе № 116-ФЗ в случае обоснования безопасности применен модальный глагол «могут» в отличие, например, от Закона № 123-ФЗ, в котором употреблен модальный глагол «должны»

для случая разработки специальных технических условий (СТУ) (табл. 2). Поэтому разрабатывать обоснование безопасности можно по «доброй воле», а не по требованию исполнительного органа государственной власти. Во-вторых, Ростехнадзор обладает нормотворческой возможностью. Его обязанность формировать и пополнять нормативную базу, в случае если требований ФНП недостаточно и (или) они вообще не установлены для каких-то ОПО. Если же на действующем ОПО есть отступления от требований промышленной безопасности, то Ростехнадзор посредством проверок и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер должен пресекать и предупреждать выявленные нарушения.

4) Законом № 116-ФЗ (п. 4 статьи 3) определен разработчик обоснования безопасности — лицо, осуществляющее подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО.

В статье 48 «Архитектурно-строительное проектирование» Градостроительного кодекса Российской Федерации сказано: «Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, организует и координирует работы по подготовке проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, вправе выполнять определенные виды работ по подготовке проектной документации самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 4 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих указанным требованиям лиц». Причем, указанные требования гласят, что виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполнять только индивидуальные предприниматели или юридические лица, имеющие выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Представляется, что разработать обоснование безопасности могут любые лица, имеющее указанный допуск к ведению проектных работ для строительства или реконструкции ОПО. В их число могут входить лица, которые разрабатывают (или разрабатывали): проект строительства нового ОПО; проект реконструкции действующего ОПО (причем это может быть разработчик проекта строительства данного ОПО или другой проектировщик); документацию на техническое перевооружение ОПО, в случае если это перевооружение происходит без реконструкции ОПО; документацию на капитальный ремонт, консервацию или ликвидацию ОПО. Поскольку в Законе № 116-ФЗ использовано единственное число для ОПО, а именно: «...лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта» (а не опасных производственных объектов), вправе предположить, что разработчиком обоснования безопасности для конкретного ОПО может быть только разработчик проектной документации на строительство, реконструкцию этого единственного конкретного ОПО. Но такое предположение, скорее всего, излишне, поскольку нельзя разумно аргументировать, чем такой разработчик лучше любого другого участника рынка, имеющего соответствующий допуск.

5) В Федеральном Законе № 116-ФЗ явно не указано, что предшествует разработке обоснования безопасности, но можно предположить, что в случае эксплуатации ОПО обоснование безопасности невозможно без реконструкции и технического перевооружения. Обоснование безопасности, согласно ФНП «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта», должно обязательно включать:

  • условия безопасной эксплуатации ОПО (в том числе перечень организационных и технических мер безопасности, набор параметров и выбор основных показателей безопасной эксплуатации ОПО);
  • требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации ОПО (в том числе перечень и обоснование достаточности мероприятий, компенсирующих отступления от требований ФНП).

Понятно, что организационные и технические меры безопасности, параметры и показатели безопасной эксплуатации ОПО, а также мероприятия, компенсирующие отступления от требований ФНП должны быть документированы. Кроме того, по Закону № 116-ФЗ (п. 1 статьи 8) техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервация

и ликвидация ОПО осуществляются на основании документации, разработанной в порядке, установленном Законом № 116-ФЗ, с учетом законодательства о градостроительной деятельности. Если техническое перевооружение ОПО осуществляется одновременно с его реконструкцией, то документация на техническое перевооружение такого объекта входит в состав соответствующей проектной документации. Таким образом, разработке обоснования безопасности обязательно должна предшествовать разработка проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО или документации на техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию ОПО. Следует заметить, что из текста Закона № 116-ФЗ прямо не следует, что техническое перевооружение в случае, если оно происходит без реконструкции ОПО должно предшествовать разработке обоснования безопасности, но согласно п. 19 ФНП «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта» изменения в обоснование безопасности вносят в случаях ре-* конструкции, технического перевооружения ОПО, для которого ранее было утверждено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности обоснования его безопасности. То есть для случая изменения в обоснование безопасности возможны как реконструкция, так и техническое перевооружение ОПО. Поскольку изменения в обоснование безопасности и само обоснование безопасности - документы одного уровня, вполне уместно предположение, что возможна разработка обоснования безопасности при техническом перевооружении в случае, если оно происходит без реконструкции ОПО.

6) Законом № 116-ФЗ (п. 4 статьи 3) определены четыре случая, связанных с возникновением потребности установления требований промышленной безопасности в обосновании безопасности:

  • эксплуатация,
  • капитальный ремонт,
  • консервация
  • ликвидация.

Фактически это стадии жизненного цикла ОПО. Заметим, что в статье 6 Закона № 116-ФЗ есть еще два вида деятельности в области промышленной безопасности, которые явно не упомянуты в п. 4 статьи 3 и которые тоже можно отнести к стадиям жизненного цикла ОПО:

  • проектирование
  • техническое перевооружение.

Как указано в п. 5 настоящей статьи, техническое перевооружение предшествует разработке обоснования безопасности для действующего (эксплуатируемого) ОПО и, согласно Закону № 116-ФЗ, может осуществляться только на документированной основе, т.е. техническое перевооружение начинается фактически с проектирования. Таким образом, обе стадии - проектирование и техническое перевооружение непосредственно связаны с разработкой обоснования безопасности. Понятно, что особенности строительства нового ОПО, для которого необходимо отступление от требований1 или требований недостаточно и (или) требования не установлены, разумнее учесть на стадии проектирования этого ОПО (бессмысленно строить по действующим требованиям, а после ввода в эксплуатацию осуществлять его техническое перевооружение и разрабатывать обоснование безопасности). С учетом того, что разработчиком обоснования безопасности является лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, вправе предположить, что обоснование безопасности можно разработать на стадии проектирования ОПО, чтобы потом применить на стадиях его эксплуатации, капитального ремонта, консервации или ликвидации. (Повторим, если деятельность на ОПО осуществляется с применением обоснования безопасности, то предметом проверки инспектором Ростехнадзора является соблюдение требований такого обоснования безопасности.)

7) Законом № 116-ФЗ (п. 4 статьи 3) определены три условия, при которых может возникнуть потребность установления требований промышленной безопасности в обосновании безопасности: отступление от требований промышленной безопасности, установленных ФНП, требований ФНП недостаточно и (или) требования не установлены. Причем следует помнить, что до дня вступления в силу соответствующих ФНП положения п. 4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ применяются в отношении требований промышленной безопасности, установленных нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании». Другими словами, под термином «требования ФНП» надо понимать все требования к эксплуатации ОПО, приведенные в документах, включенных в подраздел 2 «Промышленная безопасность» раздела IV Перечня нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (раздел I «Технологический, строительный, энергетический надзор») П-01-01— 2013, утвержденного приказом от 21 октября 2013 г. № 485.

Отметим, что регламентация на законодательном уровне действий в условиях отсутствия (недостатка) нормативных требований или отступления от них появилась с введением технического регулирования. Сначала это относилось только к отсутствию нормативных пожарных требований (хотя, конечно, сюда же можно добавить и «недостаточность требований», поскольку «отсутствие требований» включает «недостаточность требований»). Так, согласно Закону № 123-ФЗ пожарная безопасность обеспечена при условии соблюдения требований технических регламентов, а отсутствие нормативных требований пожарной безопасности компенсируется подтверждением, что пожарный риск не превышает допустимых значений, при этом специфика обеспечения пожарной безопасности и комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности должны быть изложены в СТУ. Затем по Закону № 384-ФЗ стало возможным прямое отступление от требований безопасности для зданий и сооружений, установленных национальными стандартами и сводами правил, при условии разработки СТУ. При этом следует отметить, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1047 в отношении ОПО наряду с требованиями национальных стандартов и сводов правил применяются требования нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных технических документов в области промышленной безопасности. Хотя в противоречие этому в части 3 статьи 3 Закона № 384-ФЗ однозначно указано, что «настоящий Федеральный закон не распространяется на безопасность технологических процессов, соответствующих функциональному назначению зданий и сооружений. Учету подлежат лишь возможные опасные воздействия этих процессов на состояние здания, сооружения или их частей». Кроме того, часть 2 статьи 5 Закона № 384-ФЗ дает исчерпывающий перечень источников требований для безопасности зданий и сооружений: сам Закон № 384-ФЗ, стандарты и своды правил, включенные в соответствующий перечень, а также СТУ.

Подводя итог, можно предложить общие принципы алгоритма разработки и применения обоснования безопасности.

Для действующих ОПО владельцем ОПО или эксплуатирующим ОПО юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, для строящихся ОПО застройщиком или техническим заказчиком, или лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, принимается решение разработать обоснование безопасности. Основные условия принятия такого решения: отступление от установленных ФНП требований промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены. Причинами создания этих условий могут быть, например, применение новых инновационных технологий и желание инвестора применить иностранные требования в российских условиях.

Разработке обоснования безопасности предшествует подготовка проектной документации на строительство, реконструкцию или документации на техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервацию или ликвидацию ОПО.

После принятия решения о разработке обоснования безопасности необходимо:

1)  Разработать документацию на строительство, реконструкцию или техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервацию или ликвидацию ОПО, которая должна включать организационные и технические меры безопасности, а в случае отступлений от ФНП — также компенсирующие мероприятия.

2) Провести экспертизу документации, при этом возможны два варианта:

  • Экспертиза в соответствии с законодательством  о   градостроительной   деятельности,   если рассматривается случай строительства или реконструкции ОПО.
  • Экспертиза промышленной безопасности, если рассматривается случай консервации или ликвидации ОПО или техническое  перевооружение ОПО осуществляется без реконструкции.

При этом представляется, что на экспертизу одновременно должны быть направлены документация на консервацию или ликвидацию ОПО или техническое перевооружение ОПО, осуществляемое без реконструкции, и обоснование безопасности, поскольку документация содержит технические решения, соответствующие «новым» требованиям промышленной безопасности, принятым в обосновании безопасности. Иначе положительное прохождение экспертизы невозможно.

3)  Разработать обоснование безопасности на базе подготовленной документации.

4) Провести экспертизу промышленной безопасности обоснования безопасности

5)Направить обоснование безопасности вместе с заключением экспертизы промышленной безопасности в Ростехнадзор.

Безопасность ОПО