Европейское законодательсто в области промышленной безопасности

Дата публикации: 
25.07.2014

промышленной безопасность

В настоящее время среди к российской общественности, осуществляющей профессиональную деятельность в области промышленной безопасности, наблюдается существенный рост интереса к имеющемуся мировому и в первую очередь европейскому опыту в области процедур подтверждения соответствия, аккредитации, работы экспертных организаций, допуска особо опасного оборудования к эксплуатации и т.д. В данной статье кратко представлены основы функционирования законодательства в области оценки соответствия, существующего в настоящее время в Европе. Становление рынка работ по оценке соответствия (в том числе экспертных) в государствах Европы исторически прошло как через систему государственного регулирования, так и через период ее фактического отсутствия. Например, во второй половине XX в. (конец 1940-х —начало 1980-х годов) в большинстве государств Европы деятельность организаций, работающих в области оценки соответствия, жестко регулировалась государством. В большинстве стран Европы в этот период экспертные организации фактически назначались государством, их деятельность подлежала детальному регулированию и контролю (вплоть до вопросов ценообразования в части оказываемых этими организациями услуг), при этом в качестве основного свидетельства компетентности экспертных организаций выступало наличие у данной организации в штате должного числа квалифицированных экспертов по различным видам деятельности. Необходимо отметить, что аккредитации при этом подлежали именно эксперты, а не организации, в которых они работали, и основная ответственность за качество выполнения экспертных работ возлагалась именно на экспертов — физических лиц.

Очевидно, подобная система не могла способствовать развитию рынка экспертных организаций (ввиду фактического отсутствия рыночных условий), равно как и непрерывному повышению качества оказываемых ими услуг, необходимому вследствие развития техники и технологий. Европейский опыт данного периода доказал, что достижение установленного качества при осуществлении работ в области оценки соответствия (в том числе экспертных работ) возможно при выполнении стороной, осуществляющей подобные работы, ряда требований (наиболее подробно данные требования изложены в международных стандартах 150 серии 17000). Среди базовых требований приводятся и такие, что обеспечение должного качества работ возможно в том случае, когда работы в области оценки соответствия осуществляются «организацией или частью организации, обладающей организационной структурой, документацией, описывающей его функции и ответственность, систему менеджмента качества, систему подготовки персонала и т.д.». Вызывает сомнение возможность выполнения этих базовых требований, когда стороной, проводящей работы по оценке соответствия, является не экспертная организация, а индивидуальный предприниматель или физическое лицо. В 1980-1990-е гг. произошла достаточно резкая либерализация рынка экспертных организаций Европы, чему во многом способствовало объединение европейского законодательства в области технического регулирования, появление директив так называемого нового и глобального подходов. Так, в договоре Европейского союза, определяющем единые требования к общеевропейскому рынку, есть две достаточно важные статьи: ст. 95, в которой приводятся основные положения к размещению любой продукции на рынке Европы, и ст. 137, описывающая основные положения к использованию и эксплуатации продукции (в том числе опасного производственного оборудования) в государствах-участниках.

Рассмотрим в первую очередь вопросы размещения продукции на рынке. Основание для этого — соответствие продукции требованиям европейских регламентов. В качестве последних выступают 22 Европейские директивы нового и глобального подходов, устанавливающие общие требования и правила подтверждения соответствия для определенных групп продукции. Наибольший интерес могут представлять следующие:

  • 97/23/ЕС — относится к оборудованию, работающему под давлением;
  • 89/106/ ЕЕС — к продукции, используемой в строительстве;
  • 95/16/ЕС —к лифтам.

Для продукции, подпадающей под сферу действия европейских директив, это означает, с одной стороны, обязательное наличие маркировки СЕ, свидетельствующей о выполнении требований директив(ы) и о праве размещения продукции на Европейском рынке, а с другой — практическую невозможность стран-членов ЕС вводить ограничения в отношении помещения на рынок любой продукции с наличием маркировки СЕ. При попадании под сферу действия Европейской директивы маркировка СЕ должна быть нанесена:

  • на все новые продукты, произведенные в странах-членах ЕС или третьих странах;
  • на любые продукты вторичного пользования, импортируемые из государств, не являющихся членами ЕС;
  • на существенные модификации продукции, однажды уже маркированной знаком СЕ.

Основные цели, преследуемые маркировкой СЕ, заключаются в указании на соответствие продукции требованиям директив, разрешении продукту присутствовать на европейском рынке, обеспечении свободного движения товаров.

Присвоение маркировки СЕ можно условно представить в виде процесса, состоящего из восьми фаз (этапов) и имеющего на входе некий продукт, произведенный, допустим, отечественным предприятием, а на выходе — этот же продукт, но уже маркированный знаком СЕ и, следовательно, готовый к экспорту в Европу.

В процессе присвоения маркировки СЕ мы сразу же сталкиваемся с несколькими определениями, требующими дополнительных разъяснений. В каждой директиве, независимо от ее направленности на конкретные группы продукции, структуры составления, можно выделить следующие основные элементы:

  • область распространения, описывающую для чего предназначена директива, на какие виды продукции она распространяется и что следует считать исключением, не попадающим под сферу влияния директивы;
  • существенные требования, соответствие которым означает соответствие требованиям директивы;
  •  процедуры подтверждения соответствия, обычно содержащиеся в приложениях к директивам, — своего рода меню «а-ля карт» возможностей модулей подтверждения соответствия, предоставляющие выбор в зависимости от классификации продукции и от желания производителя.

 Модули представляют собой комбинации различных процедур подтверждения соответствия (в том числе испытания продукции, проверка технической документации, аудит системы менеджмента качества и т.д.).

Остановимся чуть более подробно на существенных требованиях. Будучи сформулированы в общих чертах для каждой из директив таким образом, чтобы их можно было применять для широкого спектра оборудования, попадающего под сферу действия конкретной директивы, они при этом составляют основу регламентирующих предписаний директивы и являются обязательными для исполнения. В существенных требованиях идентифицируются возможные риски, связанные с продуктом, относящиеся к его использованию или их комбинациям. Производитель обязан доказать, что риски, относящиеся к его продукции и перечисленные в существенных требованиях, устранены или минимизированы. Иными словами, существенные требования определяют необходимый результат, не конкретизируя способы его достижения. Это предоставляет производителю определенную гибкость и маневренность в выборе соответствующего технического решения. Наиболее наглядный и распространенный способ выполнения существенных требований — использование европейских гармонизированных стандартов.

Как известно, европейские гармонизированные стандарты — это единые стандарты, издаваемые одним из Европейских органов по стандартизации и принятые в качестве национальных организациями по стандартизации стран-членов ЕС. Актуализированный полный перечень гармонизированных стандартов публикуется в официальном журнале Европейского сообщества, а также отдельные перечни публикуются по каждой из директив. Последние представляют собой полный список возможных гармонизированных стандартов, так или иначе связанных с какими-либо существенными требованиями директивы, и производителю остается лишь выбрать те стандарты, которые могут распространяться на его продукцию. Очевидно, что продукция, произведенная в соответствии с гармонизированными стандартами, также отвечает и существенным требованиям, а следовательно, автоматически доказывает и соответствие самой директиве. Следует отметить, что обратное неверно: выполнение существенных требований директивы не обязывает производителя всегда использовать европейские гармонизированные стандарты — он может руководствоваться любыми другими предписаниями (при этом важно отметить, что соответствие с любым другим стандартом, международным или национальным, требует технического доказательства того, что выполнение этого регламента ведет к выполнению существенного требования).

Следующий этап процесса — применение выбранного модуля подтверждения соответствия. В зависимости от классификации конкретного продукта, одни модули позволяют организации самой наносить маркировку СЕ после исполнения вышеуказанных требований, в то время как другие предполагают вовлечение третьей независимой стороны — Уполномоченного (нотифицированного) органа. Уполномоченный орган — это не просто хорошо знакомый всем производителям орган по сертификации: он всегда базируется в одной из стран-членов ЕС, обладает национальной аккредитацией страны-члена ЕС и(или) европейской аккредитацией, уполномочен Европейским союзом для проведения работ по подтверждению соответствия на основе данной директивы. В связи с этим в официальном журнале Европейского сообщества периодически печатаются актуализированные перечни уполномоченных органов по каждой из директив.

Любая страна-член ЕС признает процедуру подтверждения соответствия от любого уполномоченного органа.

Независимо от того, какой модуль подтверждения соответствия был выбран производителем, привлекался ли уполномоченный орган или нет, во всех случаях следующим шагом станет составление и заполнение декларации соответствия. Развитие декларации соответствия в вопросах подтверждения соответствия делает этот документ в той или иной степени знакомым для российского производителя. Однако в случае с маркировкой СЕ существует жесткое правило, которое потенциальные экспортеры обязаны иметь в виду: действительными являются лишь декларации соответствия, составленные от имени юридического или физического лица, базирующегося в одной из стран-членов ЕС. Иными словами, производители за пределами ЕС обязаны иметь полномочного представителя, как правило, импортера в одной из стран ЕС, готового принять на себя ответственность за поставляемую продукцию. В случае наличия подобного представителя и прохождения всех предыдущих этапов можно смело начинать наносить маркировку СЕ на поставляемую на европейский рынок продукцию.

Таким образом, на новую продукцию, поставляемую на территорию Европейского союза, распространяются единые требования, и национальное законодательство государств-участников не должно входить в противоречия с общеевропейскими, ужесточая приведенные требования. Если же говорить об оборудовании, уже работающем на территории страны-участницы ЕС, то в данном случае национальное законодательство является приоритетным. Иными словами, существующие базовые европейские директивы в этой области не устанавливают единые общеевропейские правила и процедуры, а лишь дают основу для регулирования в рамках национальных законодательств.

Так, в каждой из стран-участниц ЕС существует некий закон или свод правил, определяющий требования к обеспечению безопасности при установке, обслуживанию, эксплуатации опасного промышленного оборудования, проведению инспекций и т.д. Например, в Германии данную роль играют постановление о промышленной безопасности и закон об охране труда. В данных нормативных документах, в частности, приведены требования к обеспечению безопасности со стороны работодателя (необходимо обратить внимание, что в немецких законах используется именно термин «работодатель», как сторона, ответственная за создание и обеспечение безопасных условий труда для сотрудников предприятия, равно как и для общества и окружающей среды, в которой предприятие осуществляет свою деятельность). Работодатель, в частности, обязан проводить периодические инспекции опасного производственного оборудования, результаты которых предоставляются при необходимости внешним надзорным органам. Другой вид обязательной инспекции — периодическая инспекция, проводимая внешним органом по оценке соответствия .

Кем же, в свою очередь, является данный внешний орган по оценке соответствия? Практически во всех случаях, согласно общеевропейским требованиям, это организация — участник рынка экспертных услуг, прошедшая аккредитацию и являющаяся членом одного или нескольких профессиональных объединений.

Дело в том, что либерализация рынка и фактическое устранение государственного регулирования экспертной деятельности в 80-х годах XX в. привели к возникновению значительного числа экспертных организаций, работающих в области оценки соответствия, надзор за деятельностью которых зачастую вообще никак не осуществлялся. Очевидно, что общее качество предоставляемых услуг в области оценки соответствия начало заметно снижаться, а некоторые из так называемых экспертных организаций подходили к выполнению своих функций формально.

Выходом из сложившейся ситуации стало фактическое введение механизма саморегулирования рынка, состоявшее из двух направлений:

1) создание на территории государств Евросоюза (как в рамках одного государства, так и трансграничных) различных профессиональных сообществ экспертных организаций — ассоциаций, союзов и т.д. При этом подобные ассоциации были сформированы по принципу введения единых регламентов деятельности и установления минимально необходимых критериев к членству. Они объединяют организации, осуществляющие различные виды деятельности в области оценки соответствия;

2) установление единых требований к организациям, осуществляющим оценку соответствия, изложенным в стандартах 150 серии 17000, которые, в свою очередь, являются основой для проведения аккредитации данных организаций. Несмотря на то, что обязательность аккредитации на законодательном уровне не определена, в настоящее время без наличия подобной аккредитации орган по оценке соответствия не может не только стать членом профессионального объединения, но и вообще быть допущен к выполнению того или иного заказа. Согласно регламенту ЕС № 765/2008 проведение аккредитации в каждом из государств Европейского союза будет возможно лишь единым национальным органом по аккредитации. Именно в свете вышесказанного крайне важным представляется включение в обязательные требования к членам саморегулируемых экспертных организаций наличия обязательного подтверждения компетентности (аккредитации) в области экспертизы промышленной безопасности и аттестации работников в области промышленной безопасности. Вместе с тем повышается ответственность в деятельности подобных организаций благодаря обязательному страхованию имущественной ответственности членов экспертного сообщества.

При этом необходимо отметить, что подобные органы оценки соответствия в случае прохождения соответствующей аккредитации осуществляют свою деятельность как в отношении подтверждения соответствия установленным требованиям к новой продукции, поступающей на общеевропейский рынок, так и в отношении проведения периодических инспекций эксплуатируемых технических устройств опасных производственных объектов.

зарубежный опыт